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O “Novo Regime Fiscal” PEC 241
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O governo interino de Michel Temer encaminhou, em 16 de junho de 2016, Proposta de
Emenda Constitucional (PEC) 241/2016 ao Congresso Nacional para estabelecer um “Novo
Regime Fiscal” visando impor limites ao crescimento da despesa primária da União no longo
prazo. Essa iniciativa foi antecedida de medidas governamentais de curto prazo, principalmente
no anúncio de uma nova meta fiscal para o ano de 2016. O objetivo deste texto é descrever e
analisar essas duas medidas de governo, notadamente do “Novo Regime Fiscal”.
A PEC 241/2016
A Proposta de Emenda à Constituição nº 241 de 2016, altera o Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT), para instituir o Novo Regime Fiscal. A proposta insere
mais cinco artigos no ADCT e sua abrangência alcança todos os Poderes da União e os órgãos
federais com autonomia administrativa e financeira integrantes do Orçamento Fiscal e da
Seguridade Social.
De acordo com a PEC, o novo regime fiscal terá duração de 20 (vinte) anos, contados a
partir de 2017, com a possibilidade, pelo Executivo, de alteração no método de correção dos
limites a partir do décimo exercício de vigência.
O novo regime fixa, para cada ano, limite individualizado para a despesa primária total
do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Poder Legislativo, inclusive o Tribunal de Contas da
União (TCU), do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, incluindo
entidades da administração pública federal direta e indireta, os fundos e as fundações instituídos
e mantidos pelo Poder Público e as empresas estatais dependentes – ainda que os poderes tenham
garantia constitucional de autonomia administrativa e financeira.
A proposta limita os gastos para o exercício de 2017 à despesa primária realizada no
exercício de 2016, corrigida pela variação do IPCA, ou de outro índice que vier a substituí-lo,
para o período de janeiro a dezembro de 2016. Nos exercícios posteriores, ao valor do limite
referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pelo mesmo índice. Isso significa que a
despesa primária, como um todo, ficará congelada por 20 anos no mesmo patamar real de 2016.
Como no momento de elaboração das leis orçamentárias não é possível definir o índice
de inflação anual, este será calculado com base na estimativa feita pelo Poder Executivo e,
posteriormente, os ajustes serão feitos no limite de despesa de cada Poder ou órgão.
A apuração do limite estabelecido se dará pelo somatório das despesas que afetam o
resultado primário no exercício, incluídos os restos a pagar referentes às despesas primárias.
Como o resultado primário é apurado pelo regime de caixa (desembolso efetivo de recursos), o
conceito de despesa sobre o qual se imporá o limite de gastos é a despesa paga.
A proposta do governo estabelece sanções aos órgãos ou poderes que descumprirem o
limite estabelecido para as despesas. Havendo descumprimento, o órgão ou poder estará
impedido, no exercício seguinte, de: conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de
remuneração de servidores públicos, inclusive a revisão geral anual prevista na
CF. São exceções os derivados de sentença judicial ou de determinação legal
decorrente de atos anteriores à entrada em vigor da PEC 241;
criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
alterar a estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
admitir ou contratar pessoal, a qualquer título. Com a exceção da reposição de
cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas
decorrentes de vacâncias de cargos efetivos; e realizar concurso público.
No caso do Poder Executivo, além dos impedimentos descritos anteriormente,
adicionalmente, a despesa nominal com subsídios e subvenções econômicas não poderá superar
aquela realizada no exercício anterior; e fica vedada a concessão ou a ampliação de incentivo ou
benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita. Veja-se que a principal
penalização recairá sobre os servidores públicos e a estrutura de pessoal da administração.
Não serão incluídas no limite estabelecido, apenas, as transferências constitucionais para
os Estados, DF e/ou Municípios; crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e
urgentes; despesas com a realização de eleições pela justiça eleitoral; outras transferências
obrigatórias derivadas de lei que sejam apuradas em função de receita vinculadas; e despesas
com aumento de capital de empresas estatais não dependentes.
A proposta ainda determina que as vedações introduzidas pelo Novo Regime Fiscal não
constituirão obrigação de pagamento futuro pela União ou direitos de outrem sobre o erário.
A PEC altera também a questão da vinculação entre receitas e despesas públicas,
afetando a área social da ação estatal. Os limites mínimos constitucionais definidos para
aplicação nas áreas de saúde e educação, que possuem seus recursos vinculados a determinações
constitucionais, também serão corrigidas na forma como estabelecido na PEC, ou seja, terão que
se enquadrar ao limite total de gastos corrigidos pelo IPCA do ano anterior. Para isso, a presente
proposta também revoga o artigo 2º da Emenda Constitucional n. 86 de 17/03/2015, que
estabelece a progressividade nos gastos mínimos com a área da Saúde em porcentagens da
Receita Corrente Líquida.
As mudanças propostas, por meio da PEC 241, confirmam a opção do governo em
exercício em priorizar o ajuste fiscal pela ótica da despesa primária. Os novos critérios de
reajuste das principais despesas da União confirmam esta estratégia. Ao prever que as despesas
do governo federal, independente do nível da atividade econômica, passem a ser reajustadas
somente pela inflação do ano anterior, sua aprovação acaba impactando de maneira significativa
nas conquistas recentes dos trabalhadores.
No caso das despesas com saúde e educação a vinculação constitucional atualmente em
vigor permite certa flexibilidade ao gestor. Por exemplo, o patamar mínimo de investimento
nestas áreas pode ser tomado pelo gestor como o máximo a se investir. Desta forma, o
crescimento deste tipo de despesa poderia ficar restrito ao ganho anual que se tem de receita
arrecadada. E, por outro lado, caso haja queda de receita, o montante de recurso investido
também pode ser reduzido proporcionalmente sem prejuízos legais. Portanto, as vinculações hoje
existentes são “ajustáveis” em momentos de abundância ou crise. Tendo em vista que as
principais despesas comprometidas que não poderiam deixar de ser pagas são as de pessoal, em
momentos de retração de receita, haveria a possibilidade já dada de retração no investimento
destas áreas, sem a necessidade da desvinculação que irá significar efetivamente um arrocho nas
despesas, mesmo em momentos de crescimento real da arrecadação.
Outra possível consequência das medidas previstas na PEC poderá ser a revogação da
política de valorização do salário mínimo (SM). Implementada em 2007, como uma política
permanente até 2023, e responsável, em grande parte, pela dinâmica recente do mercado interno
e crescimento da renda média do trabalhador, a metodologia de reajuste do SM, baseada na
variação da inflação e do PIB, poderá ser afetada com os novos limites impostos para os gastos
públicos. Tal fato se daria em função de dois motivos principais: a vinculação do piso da
previdência ao SM e o efeito dos reajustes anuais sobre os salários dos servidores públicos. A
necessidade de manutenção dos gastos públicos nos patamares definidos pela PEC pressionaria
uma mudança nas regras da política ou, por outro lado, uma nova desvinculação entre o piso
nacional e o piso da previdência social, que já tem sido objeto de discussão do governo interino.
A PEC 241/2016, se aprovada, também terá impacto nos estados e no Distrito Federal
(DF), que tentam renegociar suas dívidas com a União. Já havia uma proposta de renegociação
em tramitação: o Projeto de Lei Complementar nº 257, de 22 de março de 2016 (PLP 257/2016),
que propõe a reestruturação e alongamento de dívidas dos Estados e do DF. O PLP 257 foi
proposto pela equipe do governo Dilma e se encontrava tramitando em regime de urgência até o
final de maio, quando foi retirado da urgência, provavelmente para liberar a pauta para
aprovação da nova meta fiscal.
Porém, em reunião no dia 20 de junho de 2016, os estados e o DF e a União
estabeleceram um novo acordo para a dívida. Este acordo está baseado em três pontos e a
contrapartida exigida pelo governo federal foi que os Estados e o DF aderissem à PEC 241/16.
Os governadores aceitaram e firmaram o compromisso com o governo. Os três pontos, são:
O pagamento das parcelas mensais com o serviço da dívida fica suspenso até
dezembro de 2016 (6 meses). Ao retornar o pagamento das parcelas em janeiro de
2017, será dado um desconto de 94,5%. Nos meses seguintes, esses descontos
caem 5,5% ao mês, até que em junho de 2018 os estados e o DF voltarão a pagar
o valor integral de suas parcelas. O governo afirma que não há um perdão da
dívida, pois o valor descontado das parcelas será somado ao saldo devedor e, ao
final do financiamento, a dívida de cada ente será paga integralmente.
Os 11 estados que obtiveram liminares no Supremo Tribunal Federal para corrigir
as dívidas por juros simples aceitaram desistir das ações e voltar a pagar as
parcelas corrigidas por juros compostos. A partir de julho de 2016, os estados
terão 24 meses para quitar o que deixaram de pagar à União em função destas
decisões temporárias da Justiça (quando questionaram a forma de correção dos
contratos – decisão de 1997 quando a União assumiu a dívida dos estados junto ao
mercado financeiro, a cobrança desses contratos é baseada em juros compostos,
corrigidos pela SELIC).
Prazo de mais 10 anos para o pagamento de dívidas estaduais junto ao BNDES.
Data:
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